Documento di indirizzo per la riforma dell’ordine

La legge istitutiva dell’Ordine dei Giornalisti, 69/1963, ha compiuto ormai 45 anni. Le impostazioni di principio sono ancora validissime – anzi, si può dire che risultino persino più attuali e importanti oggi – mentre i dettami strutturali e organizzativi richiedono un aggiornamento.

Infatti, nel tempo trascorso molte trasformazioni sono avvenute nel campo dell’informazione e dei media (basti pensare ad Internet, fenomeno inedito e largamente rivoluzionario, e al peso della TV come fonte primaria di informazione dei cittadini, quale non poteva essere immaginata all’epoca in cui il legislatore provvedeva a normare la professione giornalistica).

Grandi modificazioni sono avvenute anche nella società, e segnatamente nella qualificazione delle attività formative e professionali: su di esse sono intervenute ampiamente le legislazioni nazionale e comunitaria, con riflessi che nel settore del giornalismo sono soltanto indiretti. C’è da sottolineare che le rappresentanze dei giornalisti, in primis proprio quelle dell’Ordine, sollecitano da alcuni lustri un adeguamento normativo.

Le legislature si susseguono, ma il Parlamento non è mai riuscito a mettere mano a modifiche di sostanza.

Ricordiamo qui che la Corte Costituzionale, a più riprese, ha confermato la legittimità dell’Ordine dei giornalisti, riconoscendo che la legge 69/1963 disciplina esclusivamente il giornalismo come professione, e quindi non limita in nulla l’accesso ai mezzi di informazione come libera espressione del pensiero.

Occorre, infatti, distinguere tra l’informazione e altre libere manifestazioni, come le opinioni e più in generale ogni tipo di espressione.

L’informazione, in regime democratico, non soltanto è un diritto, ma anche un dovere. Del diritto sono titolari sia i giornalisti (libertà di stampa) sia i cittadini tutti (diritto di essere informati); il dovere, invece, è in capo ai soli giornalisti, come esplicita la legge Gonella all’art. 2.

Dire dunque che l’informazione la fanno i giornalisti, ed essi soltanto, lungi dal configurare una esclusione o una limitazione di diritti di tutti, rappresenta invece una garanzia democratica; e soprattutto non viola in alcun modo l’art. 21 della Carta Costituzionale, dove si riconosce a tutti il diritto “di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”.

In concreto, non potrebbe, e non è riservata ai soli iscritti all’Ordine la facoltà di scrivere sui giornali o esprimersi con altri mezzi che ad essi si possono assimilare.

L’esperienza di questi 45 anni ha fatto emergere i limiti dell’ordinamento attuale – ovviabili in gran parte con una riforma che renda più agile ed effettiva l’azione dell’Ordine dei giornalisti – ma ha anche confermato l’importanza di esso come strumento in grado di dare ancoraggio e certezze normative all’indipendenza del giornalista.

All’attivo del bilancio di lungo periodo stanno diversi fattori. Innanzitutto la promozione e l’applicazione di regole deontologiche sempre più puntuali e severe: per il rispetto dei soggetti deboli e per la tutela dei minori, per svincolare l’informazione da condizionamenti della pubblicità, e per evitare i conflitti di interessi in settori molto sensibili come l’informazione economico-finanziaria e quella rivolta ai consumatori.

L’Ordine ha sviluppato in tutto questo periodo la cultura dell’informazione, anche attraverso le scuole di formazione al giornalismo, e promosso iniziative di formazione permanente (in quest’ultimo settore gli interventi sono ancora embrionali, e necessitano di nuovi impegni ed investimenti).

I principi su cui si fonda la legge del 1963 sono dunque pienamente da confermare. Essi sono ottimamente riassunti nell’art. 2. “E’ diritto insopprimibile dei giornalisti la libertà di informazione e di critica, limitata dall’osservanza delle norme di legge dettate a tutela della personalità altrui”.

E ancora “è loro obbligo inderogabile il rispetto della verità sostanziale dei fatti”. Importante, per una libera professione anche il comma che recita “Giornalisti e editori sono tenuti a rispettare il segreto professionale sulla fonte delle notizie, quando ciò sia richiesto dal carattere fiduciario di esse”.

E’ ovvia osservazione che, senza queste premesse, lo status del giornalista sarebbe riconducibile a quello di un impiegato, vincolato agli obblighi di fedeltà verso la propria azienda (art. 2105 Codice Civile). Non potrebbe esistere un potere del direttore di testata autonomo rispetto alla proprietà; né il diritto del singolo giornalista di difendersi da censure o modifiche apportate da altri a ciò che ha scritto.

Cadendo poi il segreto professionale, le fonti fiduciarie non si sentirebbero tutelate, e la conseguenza sarebbe una pesante limitazione della possibilità di approfondire i fatti per poi riferirli al pubblico.

C’è anche da rilevare che la Consulta, confermando con la sentenza n. 11/1968 la legittimità dell’Ordine, ne sottolineava la capacità di tutelare, con la deontologia, “la libertà degli iscritti nei confronti del contrapposto potere economico dei datori di lavoro, compito, questo, che supera di gran lunga la tutela sindacale del diritti della categoria e che perciò può essere assolto solo da un Ordine a struttura democratica che con i suoi poteri di ente pubblico vigili, nei confronti di tutti e nell’interesse della collettività, sulla rigorosa osservanza di quella dignità professionale che si traduce, anzitutto e soprattutto, nel non abdicare mai alla libertà di informazione e di critica e nel non cedere a sollecitazioni che possano comprometterla”

Una riforma della legge dell’Ordine deve perciò mantenere inalterate queste impostazioni di principio, modificando invece alcuni punti specifici che sono:

  1. il sistema di accesso alla professione
  2. il meccanismo elettorale che oggi porta ad una dimensione pletorica del Consiglio Nazionale
  3. procedure e organi che intervengono in materia deontologica, per garantire tempestività, equità e trasparenza nei procedimenti disciplinari.

1. ACCESSO

Da tempo è maturata , anche in sede parlamentare – si vedano le iniziative, poi non portate a termine, che ebbero per protagonista il sottosegretario Siliquini – la consapevolezza che la professione di giornalista, analogamente a molte altre, richiede una base formativa superiore a quella che era prevista dalla legge 69/1963, cioè il diploma di scuola media superiore.

I processi attraversati dalla società, e dalla stessa editoria giornalistica, suggeriscono un approccio differente. Di fatto si constata che nell’ultimo decennio più di 3 su 4 delle persone che sostengono l’esame per diventare professionisti hanno una laurea. L’Ordine dei giornalisti ha stipulato convenzioni con numerose università per corsi specialistici che danno accesso all’esame professionale, nel rispetto della legge e delle norme che definiscono il praticantato. E’ dunque maturo un cambiamento, che dovrebbe prevedere

a) una fase di formazione preliminare coincidente con la laurea (laurea triennale se ci riferisce al nuovo ordinamento oggi in vigore nelle università)

b) una seconda fase di specializzazione, di due anni, da realizzare in forme diverse, e cioè:

1) laurea magistrale in giornalismo che conduca all’esame professionale 2) master specifico 3) scuole di giornalismo collegate ad una struttura universitaria.

Considerato che la laurea si consegue non prima dei 22 anni potrà verificarsi qualche caso di giovani chiamati a lavorare in redazione prima del compimento della formazione e dell’esame di Stato. Una situazione in parte simile a quella dell’attuale praticante. Per non lasciare queste persone in un limbo normativo e contrattuale, si potrà procedere in questo modo:

a) nel caso di chi sia già iscritto ad un corso di cui ai punti 1,2 e 3, possibilità di assunzione e lavoro contemporaneo alla frequenza dei corsi; b) chi poi, eccezionalmente, venisse chiamato in redazione ancor prima dell’accesso ad un corso di studi finalizzato all’esame di professionista, dovrà seguire, all’esterno dell’azienda, un percorso di formazione equivalente, autorizzato e rigorosamente verificato dall’Ordine

In tutte la varianti, la fase specialistica che sostituisce il tradizionale praticantato, non deve limitarsi ad una pura dimensione accademica, ma necessariamente implicare un tirocinio professionale guidato e certificato dall’Ordine dei giornalisti.

Lo strumento da utilizzare è quello già operante per le scuole abilitanti all’accesso all’esame professionale, e cioè la convenzione tra Ordine e Università. Convenzioni da verificare passo passo nell’attuazione, secondo quanto è già attualmente previsto nel Quadro di indirizzi per il riconoscimento e il controllo delle scuole di formazione al giornalismo.

Al termine del biennio si dovrebbe accedere all’esame per essere riconosciuti giornalisti professionisti.

E’ importante notare che il Consiglio di Stato (n.448/2001, 13 marzo 2002) ha riconosciuto il carattere di “esame di Stato” alla prova professionale dell’Ordine. E’ dunque opportuno che, riformando la legge, si provveda anche a strutturare sia l’esame che soprattutto le commissioni in modo differente da quello attuale, per esempio aumentando la presenza di commissari esterni alla professione dei giornalisti a garanzia della indipendenza e trasparenza della prova.

All’ipotesi che sia elevato alla laurea il titolo “di base” necessario per accedere alla qualifica di giornalista professionista è stato talvolta obiettato che ciò potrebbe violare la libertà di lavoro e la libertà di impresa. L’osservazione appare destituita di fondamento: le direttive europee 48/1989 e 36/2005 hanno definito il potere-dovere degli stati membri di regolare i percorsi formativi che danno luogo al riconoscimento delle qualificazioni professionali.

Se quella dei giornalisti è una professione, non ci può essere dubbio che debba essere regolata da norme di accesso (diverso, lo ricordiamo ancora, è il diritto universale di espressione sancito dall’art. 21 della Costituzione italiana).

Del resto gli editori di giornali e i proprietari di aziende giornalistiche non hanno mai mosso obiezioni alla norma precedente, che indicava nella licenza media superiore il titolo di studio per essere ammessi all’esame da professionista (o, in caso di semplice licenza media, un esame di cultura generale che attestasse un livello di istruzioni pari alla licenza media-superiore).

La nuova proposta si adegua ai tempi, portando le condizioni di partenza ad livello superiore, in sintonia con tutto ciò che si verifica, in Italia e in Europa, nel campo della formazione e della qualificazione del lavoro.

Oltre alla formazione per l’accesso, la nuova legge dovrà prevedere in modo esplicito funzioni di formazione permanente.

Come ogni categoria riconosciuta e strutturata, i giornalisti – sia professionisti che pubblicisti – hanno bisogno di affidare l’aggiornamento professionale, oltre che all’esperienza e alla acquisizione spontanea di nuove conoscenze, a veri e propri corsi periodici conclusi da verifiche.

Potranno essere realizzati a livello territoriale, nazionale o in collaborazione tra più ordini regionali.

2. PUBBLICISTI

Modificato con le modalità esposte il sistema di accesso dei professionisti, resta da definire quello dei giornalisti-pubblicisti. Essi, come già specifica la legge, “svolgono attività giornalistica non occasionale e retribuita, anche se esercitano altre professioni o impieghi”.

I pubblicisti costituiscono un prezioso patrimonio di saperi e competenze, e concorrono in modo sostanzioso all’informazione quotidiana e periodica, stampata e no. In particolare assicurano agli organi di informazione il contributo specialistico in numerosi campi del sapere e delle attività umane, campi che raramente possono essere coperti con competenza da professionisti del giornalismo.

Oggi la via per l’accesso all’elenco dei pubblicisti è il riconoscimento di una attività continuativa nell’arco di almeno due anni. Nessuna prova di ingresso è richiesta.

Nel nuovo ordinamento che si auspica, i giornalisti pubblicisti potrebbero mantenere i medesimi requisiti di accesso, con l’aggiunta però di corsi specifici di “cultura e norme che regolano il giornalismo”.

A partire dalle regole deontologiche alle quali tutti – professionisti e pubblicisti – sono soggetti. Deve trattarsi di corsi regolari e consistenti, che terminino con una prova conclusiva sulle materie studiate. Qualcosa di simile è accaduto, in conseguenza della legge 150/2000, per l’ammissione all’Ordine di coloro che già esercitavano attività di ufficio stampa negli uffici pubblici.

Nell’ordinamento riformato, in ogni caso, molti di coloro che sono attualmente inseriti nell’elenco dei pubblicisti dovranno collocarsi invece in quello dei professionisti.

Infatti è noto che il praticantato, secondo le regole oggi in vigore, può essere riconosciuto soltanto a chi presti la propria opera giornalistica in redazioni dove lavori un sufficiente numero di professionisti.

Di fatto, in molte pubblicazioni a carattere periodico, in siti internet, uffici stampa, emittenti radio e anche tv, accade che nessuno degli addetti sia professionista.

Questo impedisce che le persone che lavorano in tali organi di informazione possano accedere all’esame professionale, nonostante svolgano un’attività a tempo pieno e in forma esclusiva. Ne consegue che essi sono “pubblicisti di necessità”, parcheggiati in un elenco che non sarebbe il loro proprio, ma è finora l’unico che possa ospitarli in base alle norme fissate nella legge 69/1963.

Per tutti loro sarebbe impensabile una applicazione retroattiva di requisiti e norme di accesso come quelle che si sono prospettate per i neo-professionisti.

Con l’occasione della riforma si dovrà prevedere una transizione che faccia accedere questi pubblicisti “anomali” all’esame, e di conseguenza all’elenco dei professionisti. Gli studi elaborati già da tempo dall’Ordine hanno ipotizzato che l’accesso all’esame venga riconosciuto d’ufficio a tutti coloro che da almeno 5 anni sono iscritti all’albo ed esercitano la professione giornalistica in forma esclusiva.

Requisito dovrà dunque essere uno “stato di fatto” ben certificato: lavoro a tempo pieno e in condizioni di esclusiva professionale, congruo numero di articoli o servizi, dichiarazione del o dei direttori committenti, documentazione dei rapporti di lavoro e delle retribuzioni.

Dovrà rimanere, in ogni caso, nella disponibilità degli attuali pubblicisti la scelta di rimanervi senza il passaggio all’elenco dei professionisti: in particolare questa scelta sarà inevitabile in caso di non esclusività professionale. Si tratterà, comunque, di una situazione transitoria: a partire dall’adozione del nuovo metodo di accesso la distinzione tra professionista e pubblicista dovrà essere chiara e senza sovrapposizioni di ruoli.

3. TRANSIZIONE TRA VECCHIO E NUOVO ORDINAMENTO

Il passaggio ad un nuovo sistema di accesso agli elenchi di professionisti e pubblicisti porrà inevitabilmente il problema di coloro che rischiano di essere penalizzati dal mutamento di regime. In particolare tutti quelli che non hanno conseguito una laurea, e tuttavia si trovano nella condizione, di diritto o di fatto, del praticante in condizione di diventare professionista. La questione non tocca i nuovi ingressi: stabilito che il percorso professionale è preceduto da una condizione minima di titolo di studio di grado superiore, i futuri giornalisti saranno in grado di adeguarsi per tempo. Rimarrà un certo numero di addetti al giornalismo, i quali dovranno essere messi in condizione di accedere all’esame anche senza possedere una laurea. Dovrà essere previsto un periodo di transizione; si è ipotizzato che tale tempo possa essere di sette anni. Può apparire eccessivamente lungo, ma c’è da considerare che il gruppo dei “senza laurea” sarà comunque un bacino in esaurimento, una volta che sia entrato a regime il nuovo ordinamento. Sarebbe, in ogni caso, un tempo di transizione inferiore a quello cui sono sottoposti gli atenei universitari, dove il vecchio ordinamento delle lauree quadriennali è destinato a sopravvivere fin quando ci sarà anche un solo fuori corso iscritto all’Università prima della riforma.

4. REGOLE ELETTORALI PER LE CARICHE

Uno dei punti in cui le norme stabilite 45 anni fa appaiono più bisognose di cambiamenti è quello delle modalità di elezione dei consiglieri nazionali. Varate in un’epoca in cui gli addetti al giornalismo erano poche centinaia, oggi hanno portato ad una cifra spropositata di consiglieri nazionali (con la certezza che la situazione peggiorerà ancora, se non si interviene).

La norma oggi stabilisce che i consiglieri nazionali sono eletti in circoscrizioni regionali: ogni regione elegge almeno due consiglieri professionisti e uno pubblicista. In aggiunta, ogni 500 professionisti in più iscritti in quella regione (e, analogamente, ogni 1000 pubblicisti in più) si dà luogo ad un aumento di un consigliere da eleggere, sempre su base regionale.

Il risultato è che, mentre negli anni ’60, all’esordio, i consiglieri nazionali erano 45, oggi superano la cifra di 130. Tutto ciò comporta oneri eccessivi, lungaggini, problemi anche di spazio. E anche estreme difficoltà nel deliberare, soprattutto in materie delicate che esigono sia tempestività che piene garanzie, come nel campo disciplinare (per il quale rimandiamo al punto successivo, con una proposta che dovrebbe migliorare le condizioni di operatività e accelerare i lavori).

Una drastica riduzione del numero dei consiglieri nazionali è, quindi, un obiettivo irrinunciabile della riforma.

La soluzione ideale sarebbe che, a differenza di quanto accade oggi, non fosse il testo di legge, ma un regolamento a stabilire i meccanismi elettorali e la ripartizione dei consiglieri. Le formule da utilizzare possono essere varie, purché si ottenga un sostanziale dimezzamento del Consiglio, secondo i criteri già contenuti nella legge del 1963.

I pareri che la Commissione giuridica ha raccolto sono nettamente a favore di un numero chiuso (in ipotesi 72 consiglieri nazionali). Ciò metterebbe al riparo da sorprese e da necessità di interventi successivi.

Per i Consigli regionali dell’Ordine non appare invece necessaria alcuna modifica alla composizione, che non muta con il crescere del numero degli iscritti: in ogni regione il Consiglio territoriale è formato di 6 professionisti e 3 pubblicisti.

Fisso anche il numero dei revisori dei conti. Il modello nella sostanza regge, e non appare utile introdurre modifiche che rendano la composizione una variabile in base agli iscritti (rischiando di ricreare a livello regionale il guaio che si è verificato al Nazionale).

E’ invece necessario modificare sistemi di votazione e procedure, per adeguarli alle esigenze attuali e alla tecnologie disponibili. Si propone quindi di eleggere consiglieri regionali e nazionali, sempre in un’unica tornata, ma in un turno unico.

Il sistema del ballottaggio spreca risorse e riduce la partecipazione. Non si vede alcun sostanziale ostacolo a considerare eletti al primo turno (l’attuale seconda convocazione) coloro che hanno ricevuto il maggior numero di voti.

Inoltre la norma non deve creare ostacoli nell’adozione di sistemi di voto più aggiornati (voto elettronico, televoto). Purché sia mantenuta la facoltà di partecipare anche con il voto cartaceo tradizionale.

C’è infine da valutare l’ipotesi di una durata in carica per un periodo superiore agli attuali tre anni tanto per il regionale che per il nazionale ( un mandato di 4 o 5 anni parrebbe ragionevole).

Ciò eviterebbe uno stato di “campagna elettorale” quasi permanente.

5. COMMISSIONE DEONTOLOGICA E PROCEDURA DISCIPLINARE

A rendere urgente una modifica delle procedure in campo disciplinare è l’esperienza passata e recente: il Consiglio nazionale funge da tribunale deontologico d’appello rispetto alle deliberazioni dei singoli Consigli regionali.

Un collegio formato da più di 130 giudici non raggiunge quasi mai il plenum; rischia continuamente la dispersione e le lungaggini; procedendo a scrutinio segreto richiede tempi enormi anche per decisioni apparentemente semplici; è frequente che il lavoro si paralizzi perché viene meno il numero legale.

Con la riforma, in materia disciplinare si ipotizza:

a) la competenza a livello regionale può rimanere in capo al Consiglio dell’Ordine. Essendo esso composto da 9 membri, non sembra emergere la necessità di trasferire ad una apposita sezione l’incarico per tali procedimenti.

Resta da definire una questione: se sia necessario realizzare una “terzietà” del giudice disciplinare, distinguendo perciò la funzione inquirente da quella giudicante (in questo caso il collegio giudicante dovrebbe risultare ristretto rispetto al plenum del Consiglio).

Potrebbe essere utile fissare termini di tempo sia per l’indagine preliminare che per la pronuncia del giudizio.

b) Diverso il caso a livello nazionale: per quanto ridotto, il numero dei consiglieri nazionali sarà comunque elevato, e ciò non favorisce un esame attento e rapido dei ricorsi.

c) Si propone quindi di istituire una Commissione Deontologica delegata in materia disciplinare (il modello è, grosso modo, quello del CSM).

La Commissione, alla quale trasferire in massima parte il lavoro che oggi grava sul Consiglio Nazionale, potrebbe essere composta da un numero limitato di membri, nominati dal Consiglio Nazionale con un meccanismo di “voto limitato” analogo a quello che oggi si adotta per la nomina delle commissioni.

I componenti potrebbero essere, a titolo di esempio 9. Tutti continuerebbero a far parte del Consiglio Nazionale, il quale manterrebbe le attribuzioni previste dall’art. 20 della legge 69/1963; tuttavia, al punto d) dell’articolo 20 dovrebbe spogliarsi di alcune funzioni in materia di ricorsi disciplinari. L’ipotesi è che su avvertimento e censura la decisione della Commissione Deontologica sia definitiva, mentre su sospensione e radiazione sia necessario, dopo la pronuncia della Deontologica, il voto del plenum del CNOG, ma con procedure di voto semplificate.

In sintesi: se la Commissione Deontologica si sarà espressa in modo unanime, il voto sia di ratifica: un intervento a favore, uno contro, e poi la deliberazione.

Solo in caso di deliberazione a maggioranza il dibattito potrà essere esteso. Le modalità precise di procedura, ovviamente, dovrebbero essere contenute non nella nuova legge, ma nel regolamento dei lavori del Consiglio.

Su deliberazione del Consiglio nazionale potrebbe essere prevista la costituzione di una sottocommissione a termine di otto membri, guidata dal presidente della Commissione deontologica, al fine di accelerare la definizione dei procedimenti pendenti.

d) Per i ricorsi avverso le deliberazioni dei Consigli degli Ordini in materia di iscrizione e cancellazione dagli elenchi dell’albo e dal registro rimarrebbe la competenza del Consiglio Nazionale, che delibera dopo una istruttoria della Commissione Ricorsi (commissione che quindi rimarrebbe in vita, ma con competenze ridotte: iscrizioni all’albo e ricorsi elettorali). Si potrebbe in ogni modo sveltire l’iter. Per esempio: in caso di proposta unanime della Commissione, il Consiglio potrebbe procedere con modalità di ratifica (tempi abbreviati nell’eventuale dibattito: un intervento a favore, uno contro, e poi il voto palese). Se la Commissione si sarà espressa con i 4/5 di consensi, dibattito contingentato (in ipotesi, due minuti di intervento per Consigliere.).

In caso di semplice maggioranza in Commissione, il Consiglio procederebbe secondo le modalità attuali. (Anche in questo caso valgono le considerazioni esposte sopra, cioè l’auspicio che le procedure si possano definire nel regolamento del Consiglio).

C’è tuttavia da valutare la proposta di affidare completamente alla Commissione Deontologica (magari adottando una denominazione diversa) anche le funzioni dell’attuale Commissione Ricorsi.

A favore di quest’ultima ipotesi due elementi: con la riforma dell’accesso il contenzioso sulle iscrizioni dovrebbe risultare, se non azzerato, certo molto ridotto; inoltre si eviterebbe di creare una commissione in più rispetto alle attuali.

Contro, tuttavia, la considerazione che il lavoro da svolgere in materia di deontologia sarà molto, ed aggiungere anche i ricorsi non disciplinari potrebbe sovraccaricare la commissione.

In ogni caso, si ritiene di dover mantenere la competenza piena del CNOG sui ricorsi in materia elettorale (previa istruttoria da parte della Commissione competente ); vale a dire che, anche in caso di proposta unanime, si procederebbe per delibera, senza limitazioni o contingentamenti del dibattito.

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